하느님에게 봉사와 인간의 구원을 위한 교회와 국민적이고 정치적 권한에 기초한 국가는 독립적인 2개의 최고권(最高權)으로 존재한다. 교회는 ‘순교회적 사항’(純敎會的事項, res mere ecclesiasticae)을 관장하고, 국가는 ‘순국가적 사항’(res mere ecclesiasticae)을 관장하지만, 교회권과 국가권 모두에 관계되는 ‘혼합사항’(res mixtae)이 있어, 이를 관장할 권한이 어디에 있는지 구분하기가 상당히 곤란할 경우가 많다. 이 때문에 교회권과 국가권은 종종 충돌하기도 하였다. 이러한 대립과 갈등을 해소하기 위해 교회권과 국가권의 최고권자들이 맺는 계약이 정교조약이다.
정교조약은 ① 보름스(Worms)의 콘코르다툼(1121년)과 같이 이해 당사자들이 공동선포한 법령의 형식, ② 체결된 내용을 먼저 교황대칙서로서 선포하고 국법으로 공포하는 형식, ③ 이해 당사자에 의해 기초 · 조인(調印)된 원안(原案)을 비준 · 공포함으로써 법적인 효력을 발생시키는 형식, ④ 그 외 비공식적 협정(modus vivendi) 등이 있는데, ③이 가장 일반적이다. 정교조약의 체결권은 교회측에서는 교황, 또는 지속적 권리주체인 교황청이 되고(교회법 225조) 국가측에서는 헌법에 따라 원수(元首), 또는 정부가 된다. 정교조약은 교황특권설(Privilegientheorie), 국가양보설(國家讓步設, Legaltheorie)이 대립되지만 조약설(條約設, Vertragstheorie)이 가장 일반적인 견해이고 국제법상으로도 협상으로 간주한다.
정교조약은 교회와 국가의 관계에 대한 시대적 상황을 반영한다. 중세에는 교회의 기본입장이 유럽에 있어서 대체로 인정되었기 때문에 정교조약도 크게 많지 않다. 최초의 정교조약은 서임권 분쟁을 둘러싸고 1121년 교황 갈리스도(Callistus) 2세와 황제 하인리히 5세(1081∼1125) 사이에 맺은 보름스조약이다. 여기서 서임권은 교황과 국왕 양자의 이해 속에서 처리되었다. 대체로 역사상 중요한 정교조약들은 다음과 같다. 1515년 교황 레오(Leo) 10세와 프랑스왕 프랑스와 1세 사이에 맺은 조약으로 서임권은 국왕에게 귀속되었다. 이 조약은 프랑스 대혁명으로 파기될 때까지 존속되었다. 그 뒤 1801년 교황 비오(Pius) 7세와 나폴레옹 1세 사이에 다시 조약이 체결되고 이에 따라 서임권, 교회재산은 국가에 양보하고, 프랑스정부는 가톨릭을 국가적인 신앙으로 인정하였다. 이 조약은 1905년 폐기되고, 정교분리가 확립되었다. 1차 세계대전 후 격렬한 정치적 변화를 반영하여 교황 비오 11세는 폴란드(1925년), 루마니아(1927년), 이탈리아(1929년), 바덴(1932년), 오스트리아 및 독일(1933년) 등 다수의 국가들과 조약을 체결하였다. 1929년 라테란 조약에 의해 로마문제가 해결되고, 주권국가로서 바티칸시국이 인정되었다.
정교조약은 교회와 국가의 이해가 공통적으로 관철되는 문제에 대한 평화적인 해결의 제도적 장치라는 점에서 커다란 의의를 찾을 수 있겠다. 이를 통해 양 이해 당사자들은 서로의 입장을 명료하게 이해할 수 있게 되며, 이를 통해 세계평화와 인류의 복리증진을 이룩해 나갈 수 있기 때문이다. (⇒) 교회와 국가, 서임권논쟁
[참고문헌] A. Mercati, Raccolta di Concordati(1908∼1914), Roma 1919 / J.M. Restrepo, Concordata inita, Roma 1934 / M. Bierbaum, Das Konkordat in Kultur, Politik und Recht, Freiburg, 1928.
